L’adoption d’un régime mixte
La genèse de la constitution
Une situation instable
La IVe république est morte de son inaptitude à régler le problème colonial. La décolonisation a été amorcée en Indochine en 1954, en Tunisie et au Maroc en 1955-1956 ; mais, en 1958 en Algérie, l’armée ne parvient pas à mettre fin au soulèvement qui a éclaté le 1er novembre 1954. Elle contrôle difficilement la situation et surtout l’opinion publique internationale devient de plus en plus à la politique algérienne de la France sous la IVe république. La situation paraît bloquée lorsque le bombardement par l’aviation française, le 8 février 1958, du village tunisien de Sakiet Sidi Youssef provoque une intense émotion internationale et la chute le 15 avril du gouvernement de Félix Gaillard. Son remplacement par Pierre Pflimlin, considéré comme ouvert à des négociations avec le Front de Libération Nationale algérien, entraîne à Alger, le 13 mai, des émeutes dont va découler la chute de la IVe république. Les événements qui ont lieu de juin à septembre ne sont que les conséquences de sa disparition.
Le 13 mai des émeutiers prennent d’assaut le gouvernement général à Alger. Des comités de salut public, composés de civils et de militaires sont créés. Dans ces conditions, l’idée d’un recours à De Gaulle va s’imposer en quelques jours. Pierre Pflimlin démissionne le 28 mai et le lendemain, le président de la république, René Coty, informe le parlement par un message que si De Gaulle n’obtient pas l’investiture de l’assemblée, René Coty, démissionnera. De Gaulle accepte de solliciter l’investiture de l’assemblée nationale. Le 1er juin 1958, par 329 voix contre 224, De Gaulle est investi à la tête d’un gouvernement qui sera le dernier de la IVe république. De Gaulle obtient ensuite, le 2 juin, les pleins pouvoirs, et donc la possibilité de gouverner par décrets. Puis l’assemblée se met en congé, se plaçant en quelque sorte en dehors du jeu, après avoir investi De Gaulle, le 3 juin, de la mission de réviser la constitution.
La procédure de réforme
La constitution a été élaborée en trois mois sous la direction du gouvernement, elle est l’œuvre de groupe d’experts. Un avant projet fut préparé dès le mois de juin par un groupe de travail, composé de hauts fonctionnaires et présidé par Michel Debré. Ce texte fut examiné par un conseil interministériel (réunissant les ministres les plus concernés) ; le projet adopté fut soumis à l’approbation du conseil des ministres et publié le 29 juillet. Cette phase gouvernementale terminée, le projet fut examiné par le comité consultatif constitutionnel prévu par la loi du 3 juin. Enfin le texte, ainsi modifié sur quelques points, fut envoyé pour avis au conseil d’Etat et adopté définitivement par le conseil des ministres le 3 septembre. Comme l’exigeait la loi du 3 juin, le texte fut ensuite soumis au referendum. Le corps électoral accepta très largement le 28 septembre 1958 le texte qui lui était soumis. La constitution devait être promulguée le 4 octobre 1958.
L’esprit de la constitution
La constitution de 1958 est composée aujourd’hui de 79 articles, certains divisés eux-mêmes en alinéas et repartis en 16 titres. Elle ne comporte pas de déclaration des droits, car il n’a pas semblé nécessaire de revenir sur la définition et l’énumération des libertés, contenues dans la déclaration de 1789 et le préambule de 1946. La constitution s’ouvre sur un bref préambule qui proclame l’attachement du peuple français aux droits et aux principes de 1789 et de 1946. La décision du conseil constitutionnel en date du 16 juillet 1971 est la plus importante qu’il ait jamais rendue. Le conseil estime que le contrôle de constitutionnalité doit porter sur la conformité de la loi à la déclaration des droits de 1789 et au préambule de la constitution de 1946 étant visées dans le préambule de la constitution de 1958.
Les préoccupations maîtresses du constituant étaient de : restaurer l’autorité de l’Etat et limiter les pouvoirs des parties vont donner à la constitution ses principales originalités. La tradition du bicéphalisme de l’exécutif est respectée, mais elle recouvre une réalité nouvelle. Il y a dyarchie, le président est en charge des intérêts vitaux de la nation et le premier ministre est responsable de l’action du gouvernement placé sous sa direction. La pratique va transformer très rapidement le schéma initial. La primauté du président de la république au sein de l’exécutif s’affirme, la dyarchie disparaît, l’exécutif est déséquilibré au détriment du premier ministre. En 1986, 1993 et 1997, la cohabitation met en place un nouveau schéma, on en revient à la dépendance du gouvernement à l’égard de la seule assemblée nationale.
L’évolution de la constitution
Les révisions de la constitution
En France, la Constitution du 4 octobre 1958 a fait l’objet de nombreuses révisions dès les premières années de son fonctionnement. Les modifications de la loi fondamentale sont devenues plus fréquentes encore depuis les années 1990 sous une double impulsion apparition d'une volonté de moderniser les institutions d’une part, construction européenne et intégration à l’ordre juridique international de l’autre. La Constitution de la Cinquième République française a été révisée par vingt-quatre textes différents depuis 1958. Voulant passer outre l'opposition du Sénat, De Gaulle fait réviser en 1962 la constitution en utilisant l'article 11 qui permet au président de soumettre à référendum « tout projet de loi portant sur l'organisation des pouvoirs publics ». La légalité du recours à cet article est très douteuse, car la Constitution prévoit les mécanismes de sa propre révision dans l'article 89.
Elle suscite de vifs débats politiques et une controverse juridique, ainsi que la constitution d'un « cartel des non » inédit. Néanmoins le prestige de De Gaulle, le fait que le « oui » l'emporta avec plus de 62% des voix, le fait que le conseil constitutionnel refuse de contrôler la constitutionnalité des lois adoptées par référendum, ont permis la mise en œuvre de cette réforme. Valéry Giscard d'Estaing, souhaite élargir la saisine du Conseil Constitutionnel aux parlementaires. La révision constitutionnelle de 1974 a bouleversé l'action politique française, en garantissant mieux la supériorité de la Constitution sur les lois. Il y eut 54 décisions constitutionnelles entre 1950 et 1975, alors qu'il y en a eu plus de 200 dans les 15 années suivantes, entre 1975 et 1990.
La révision du 2 octobre 2000 est la première révision constitutionnelle soumise au référendum en application de l'article 89 de la Constitution. A près de 73% de « oui » le 24 septembre 2000, elle fut promulguée le 2 octobre. Elle a limité à cinq ans la durée du mandat présidentiel, mais ne s'est pas appliqué au président en exercice, Jacques Chirac, qui avait été élu en 1995 pour sept ans. La principale motivation de cette révision était d'éviter la cohabitation, en faisant concorder la durée des mandats du Président avec celui des députés. En effet, lorsque la majorité parlementaire n'était pas favorable au Président, celui-ci était contraint de nommer un Premier ministre hostile, car un ministre de son parti aurait toutes les chances de se faire renverser par l'Assemblée nationale. Dans le prolongement des travaux du comité « Balladur », le Parlement réuni en Congrès a adopté le 21 juillet 2008 un projet de loi constitutionnelle, La modification de la constitution reprenant une partie des conclusions du rapport du comité, qui modifie 47 articles de la Constitution. Le vote a été acquis avec 539 votes favorables, le seuil d'adoption étant de 538 votes, soit les deux tiers des suffrages exprimés.
Les tentatives de révision
Le référendum du 21 avril 1969 sur la création des régions et la rénovation du Sénat a été rejeté par 54% de non (le Président Charles de Gaulle, prenant acte de ce refus des Français, démissionna immédiatement). Le projet de Georges Pompidou, le 10 septembre 1973 réduisait le mandat du Président de la République de sept à cinq ans. Ce texte, adopté en termes identiques par l'Assemblée nationale et par le Sénat, n'a pas été soumis au Congrès pour approbation définitive. Le projet de Valéry Giscard d'Estaing en 1974 modifiait l'article 25 de la Constitution pour assouplir le régime de l'incompatibilité entre le mandat parlementaire et les fonctions gouvernementales. Le projet a été adopté par les deux assemblées mais le Président de la République n'a pas donné suite. Le projet de François Mitterrand de 1984 permettait d'élargir le champ du référendum de l'article 11 pour l'étendre aux garanties fondamentales des libertés publiques. Le texte, ayant été voté par l'Assemblée nationale mais rejeté par le Sénat, le Président de la République n'a pas poursuivi la procédure. Le projet de François Mitterrand permettait la saisine du Conseil constitutionnel par les citoyens dans le cadre de l'institution d'un contrôle de constitutionnalité par voie d'exception. Une première fois, en 1990, le projet a été approuvé par l'Assemblée nationale, modifié par le Sénat et finalement retiré par le Gouvernement. Un autre projet (1993) a été abandonné après délibération par le Sénat.
La révision en cours
Une nouvelle révision de la constitution est au stade de la réflexion. Chargée par Nicolas Sarkozy de rédiger un nouveau préambule de la Constitution en y inscrivant notamment le respect de la diversité, la commission présidée par Simone Veil a estimé que l'on pouvait, à Constitution constante, promouvoir l'égalité. Dans leur rapport remis au président de la république, les membres de la commission rappellent que les politiques de réparation basées sur la race, comme l'affirmative action, se sont développées dans les pays où la ségrégation était historiquement inscrite dans la loi, ce qui n'est pas le cas en France. Enfin, ils craignent un affaiblissement du « vivre-ensemble », voire une montée des tensions entre communautés. La Commission ne nie pas la nécessité d'agir pour l'égalité, mais estime que l’actuelle Constitution le permet, n'empêchant pas la mise en œuvre d'aides spécifiques.
La restauration du pourvoir exécutif
La primauté présidentiel
L’élection
Pour être candidat, il faut satisfaire aux conditions suivantes : être âgé de 23 ans révolus le jour du scrutin ; être français ; avoir satisfait à ses obligations militaires. Le service militaire obligatoire ayant été supprimé, cette disposition est désormais suspendue pour les jeunes gens nés après le 31 décembre 1978. Toutefois, tous ceux qui remplissent ces trois conditions ne peuvent pas pour autant se présenter. En effet, toute candidature doit, en outre, être parrainée. Cette condition est destinée à éviter les candidatures fantaisistes ou publicitaires.
La loi organique du 18 juin 1976 renforça le dispositif : pour être candidat, il faut avoir obtenu 500 signatures émanant d’au moins 30 départements ou territoires d’outre-mer sans que plus du dixième de ces 500 signatures proviennent d’un même département ou territoire. Sont habilités à présenter un candidat les élus suivants : les députés et les sénateurs ; les conseillers régionaux ; les membres de l’Assemblée de Corse ; les
conseillers généraux ; les membres du Conseil de Paris ; les maires ; les maires des arrondissements de Lyon et de Marseille ; les membres élus du Conseil supérieur des Français de l’étranger ; les ressortissants français membres du Parlement européen élus en France ; les présidents des organes délibérants des communautés urbaines, des communautés d’agglomération et des communautés de communes. Une fois remplis, les
formulaires de présentation doivent être adressés, suivant un calendrier rigoureusement encadré, directement au Conseil constitutionnel sans transiter par la préfecture. Le Conseil constitutionnel procède à plusieurs types de vérification : recevabilité des formulaires de présentation ; qualité ; répartition géographique des « parrains ». Après tirage au sort, la liste des 500 signatures par candidat est publiée au Journal officiel.
Depuis 1962, le Président de la République est élu au suffrage universel direct et au scrutin uninominal majoritaire à deux tours. Au premier tour, est déclaré élu le candidat qui obtient la majorité absolue des suffrages exprimés. Si aucun candidat ne satisfait à cette condition, un deuxième tour est organisé quinze jours plus tard, où seuls les deux candidats arrivés en tête au premier tour peuvent participer. Contrairement à une idée communément admise, l’élection présidentielle est la seule consultation où la règle impose la participation de deux candidats seulement au second tour. Elle a pour objet de garantir au futur chef de l’État la majorité absolue des suffrages exprimés. En décembre 1958, le général de Gaulle avait été élu par un collège électoral conformément au dispositif constitutionnel initial. Après la réforme de 1962, soit à compter de l’élection de
décembre 1965, toutes les élections présidentielles se sont jouées à l’issue d’un second tour. L’élection aurait pu être faussée si un candidat décède ou est empêché avant le premier tour. La révision constitutionnelle de 1976 dispose que si moins de 30 jours avant la date de clôture des présentations une personnalité a fait connaître son intention d’être candidate et qu’elle décède dans les 7 jours précédant cette date, le conseil
constitutionnel peut décider le report de l’élection. Si l’empêchement intervient après la clôture du délai de présentation, le conseil doit reporter l’élection. Si l’empêchement ou le décès intervient entre les deux tours, le conseil déclare que l’ensemble de l’opération électorale doit être recommencé.
Le statut
La loi constitutionnelle du 2 octobre 2000 a ramené à cinq ans la durée du mandat présidentiel. Il faut donc désormais parler de quinquennat, et non plus de septennat. Le septennat est un héritage qui nous renvoie à l’instauration de la IIIe République et plus précisément à la loi du 20 novembre 1873. La tradition du septennat s’est ainsi ancrée dans l’histoire institutionnelle de la France au point qu’en dépit des nouveaux pouvoirs que la Constitution de 1958 donnait au Président, la durée de son mandat est restée inchangée. La réforme de 1962 sur l’élection au suffrage universel direct du Président de la République a fait de celui-ci la clé de voûte des institutions et a conduit à poser la question de la réduction de la durée de son mandat. La réforme du quinquennat est proposée en 1973 par le président Pompidou. Il apparaît que la majorité des 3/5e ne pourra être atteinte au Congrès, et le président Pompidou renonce à le convoquer. Le 5 juin 2000, le Président (Jacques Chirac) se prononce pour la réduction de la durée du mandat présidentiel. La loi constitutionnelle modifiant l’article 6 de la Constitution a été promulguée le 2 octobre 2000.
La Haute cour de justice est la juridiction politique qui a la très délicate mission de juger le Président de la République pour crime de haute trahison. La révision constitutionnelle du 23 février 2007 a transformé le régime de responsabilité du Président de la République. L’article 67 de la Constitution prévoit que le Président de la République est irresponsable pour les actes accomplis en cette qualité sauf dans les hypothèses de
compétence de la Cour pénale internationale ou de la Haute Cour. En outre, s’agissant des actes accomplis avant le début de son mandat ou dépourvus de lien avec celui-ci, le Président de la République ne peut, durant son mandat et devant aucune juridiction ou autorité administrative française, être requis de témoigner non plus que de faire l’objet d’une action, d’un acte d’information, d’instruction ou de poursuite. Cette inviolabilité
temporaire couvre ainsi tant le champ civil et administratif que le champ pénal, la réparation et la sanction. En contrepartie, il est expressément prévu que tout délai de prescription et de forclusion est suspendu et que les instances et procédures auxquelles il est ainsi fait obstacle pourront reprendre un mois après la cessation des fonctions du Président de la République
La fonction
L’article 5 de la constitution fixe au président trois missions auxquelles se rattachent les attributions que la constitution lui confie par ailleurs et qui sont conçues comme les moyens permettant de les remplir. C’est le président et non le conseil consti tutionnel qui est gardien de la constitution et, par extension, des libertés. A cette mission se rattache la possibilité de saisir le conseil constitutionnel. Le président dispose d’un pouvoir
d’arbitrage dont il est précisé qu’il est destiné à assurer le « fonctionnement régulier des pouvoirs publics ainsi que la continuité de l’Etat ». Le président de la république est garant de la souveraineté extérieure de l’Etat : il doit veiller sur l’indépendance du pays, sur l’intégrité de son territoire et au respect de la parole donnée par la France et à la France. On peut rattacher à cette mission l’article 16 permettant au président de la république d’exercer une sorte de dictature en cas de crise grave, ainsi que les pouvoirs spécifiques que la constitution lui reconnaît comme chef des armées et en matière de relations internationales.
Les pouvoirs
Les pouvoirs du Président de la République se répartissent en deux catégories : les pouvoirs propres ; les pouvoirs (ou compétences) partagés. La différence se situe dans le fait que les premiers s’exercent sans contreseing ministériel, tandis que les seconds nécessitent cette formalité. Le contreseing est la signature apposée par le Premier ministre, et éventuellement d’autres ministres, sur certains actes du Président de la
République. C’est l’une des conséquences directes de l’irresponsabilité politique du chef de l’État. Les parlementaires ne pouvant contraindre le président à démissionner - comme ils peuvent le faire avec le gouvernement à l’appui d’une motion de censure - , la responsabilité des actes du chef de l’État est transférée sur le gouvernement qui l’endosse au moyen du contreseing.
C’est l’une des originalités majeures de la Constitution du 4 octobre 1958 : alors que l’irresponsabilité politique du Président de la République est réaffirmée sur un plan général, des pouvoirs importants sont accordés au chef de l’État sans exigence concomitante du contreseing. Le Président peut exercer directement et personnellement certains pouvoirs sans subir l’éventuelle sanction d’un vote de défiance. Ces pouvoirs
sont limitativement énumérés à l’article 19 de la Constitution. En dehors d’un contexte de cohabitation, le Président de la République dispose d’une totale liberté de choix dans la désignation du Premier ministre. On estime également qu’il peut révoquer le Premier ministre. Toutefois, cette faculté, née non du texte constitutionnel mais de la pratique républicaine, suppose une identité des majorités présidentielle et parlementaire ; en cas de cohabitation, elle ne peut donc être mise en œuvre. Ainsi, si le président Mitterrand put demander et obtenir la démission de Pierre Mauroy ou d’Édith Cresson pour nommer à leur place Laurent Fabius et Pierre Bérégovoy, il ne put procéder de même avec Jacques Chirac et Édouard Balladur, ses Premiers ministres de cohabitation.
L’article 11 de la Constitution permet au Président de la République d’en appeler directement au peuple, en écartant l’intervention du Parlement, afin de lui faire adopter certaines dispositions à caractère législatif (donc des lois). L’exercice de ce pouvoir suppose qu’au préalable le président soit sollicité par une proposition en provenance soit du Premier ministre, soit des deux assemblées agissant conjointement. Les Français ne
peuvent être appelés à voter directement des lois par voie de référendum que dans des domaines limitativement énumérés : organisation des pouvoirs publics, ratification d’un traité ou réformes relatives à la politique économique ou sociale de la nation. La ratification du traité de Maastricht s’est ainsi faite par référendum le 20 septembre 1992. Le Président de la République peut provoquer de nouvelles élections législatives en prononçant la dissolution de l’Assemblée nationale. Ce droit, caractéristique de tout régime parlementaire, constitue la contrepartie du pouvoir de l’Assemblée de renverser le gouvernement par une motion de censure. Avant de prendre sa décision, le président doit consulter, pour avis qu’il n’est pas contraint de suivre, le Premier ministre, et les présidents des assemblées. De surcroît, il ne peut dissoudre l’Assemblée nationale durant l’année qui suit les élections résultant d’une précédente dissolution et pendant la mise en œuvre de l’article 16. Depuis 1958, ce pouvoir a été utilisé à cinq reprises et pour des raisons différentes.
L’introduction, dans la Constitution de 1958, d’un article particulier donnant au Président de la République des pouvoirs exceptionnels en cas de circonstances extraordinaires, constitue une nouveauté dans notre droit constitutionnel. L’article 16 découle de la logique du discours de Bayeux prononcé par le général de Gaulle en 1944. Celui-ci avait été frappé par l’impuissance de l’exécutif au moment de la débâcle de 1940. Les évènements d’Algérie de 1958 l’ont conforté dans l’idée que le chef de l’État doit disposer des pouvoirs nécessaires pour rétablir la situation intérieure lorsque surviennent des circonstances exceptionnelles. Le Président de la République peut engager cet article si le territoire est menacé ou envahi, et si les institutions de la République sont menacées. L’unique application de cet article a eu lieu entre le 23 avril et le 30 septembre 1961 à la suite du putsch des généraux d’Alger. Les autres pouvoirs propres du président de la république sont : droit de message au Parlement (article 18), nomination de 3 des 9 membres du Conseil constitutionnel dont le président du conseil constitutionnel (article 56), saisine du Conseil constitutionnel pour contrôler la constitutionnalité d’un traité (article 54) ou d’une loi (article 61).
Beaucoup plus nombreux et « classiques » que ceux examinés au paragraphe précédent, les pouvoirs partagés du Président de la République seront ici simplement énumérés. Il dirige le pouvoir exécutif : il nomme et révoque les autres membres du gouvernement (article 8), il préside le Conseil des ministres (article 9), il signe les ordonnances et les décrets délibérés en conseil des ministres et nomme à certains emplois civils ou militaires (article 13). Il exerce des compétences en matière diplomatique : il nomme, accrédite, reçoit les ambassadeurs (article 14), il négocie et ratifie les traités (article 52). Il est le chef des armées : à ce titre, il dispose d’un pouvoir considérable : il est ainsi le seul à engager, en cas de nécessité, la force de dissuasion nucléaire (article 15). Il intervient dans le domaine législatif et dans le domaine judiciaire : il promulgue les lois auparavant, il peut demander une seconde délibération de la loi (article 10), il exerce le droit de grâce par décret contresigné par le premier ministre et du garde des sceaux (article 17), il convoque les sessions parlementaires extraordinaires (article 29), il est garant de l’indépendance judiciaire.
La fonction gouvernemental
La formation
Le Premier ministre, les ministres et les secrétaires d’État forment ce que l’on appelle le gouvernement, qui est donc un organe collégial. selon l’article 8 de la constitution, « Le Président de la République nomme le Premier ministre. Il met fin à ses fonctions sur la présentation par celui-ci de la démission du gouvernement. Sur la proposition du Premier ministre, il nomme les autres membres du gouvernement et met fin à leur fonctions ». Comme le Premier ministre, les autres membres du gouvernement sont nommés par le Président de la République mais sur proposition du Premier ministre, ce qui signifie qu’il doit y avoir accord entre les deux autorités exécutives pour nommer un ministre. Les ministres peuvent, individuellement, présenter leur démission, sans remettre en cause l’existence du gouvernement. En règle générale cependant, les désaccords profonds au sein du gouvernement se résolvent par une démission « spontanée » de la part des ministres.
Le gouvernement a une existence juridique dès sa nomination par le président et peut agir sans autre formalité, il dispose de l’intégralité de ses pouvoirs. L’article 49 alinéa 1 de la constitution n’en prévoit pas moins que le premier ministre, après délibération du conseil des ministres, engage devant l’assemblée nationale la responsabilité du gouvernement sur son programme ou sur une déclaration de politique générale. Mais aucun délai n’est fixé pour ce débat et la pratique a beaucoup varié. Dans les premières années de la Ve république, les gouvernements Debré et Pompidou se présentèrent rapidement devant la chambre basse en posant la question de confiance ; puis, à partir de 1962, l’usage s’établit progressivement de ne pas considérer comme obligatoire le vote de confiance au gouvernement, c’est-à-dire l’investiture de la chambre.
La mise en jeu de la responsabilité gouvernementale peut intervenir sur l’initiative de l’Assemblée, lorsque les députés adoptent une motion de censure (article 49 alinéa 2 de la constitution) ; elle peut aussi se faire sur l’initiative du Premier ministre lorsqu’il décide d’engager la responsabilité du gouvernement devant l’Assemblée (article 49 alinéa 3 de la constitution). L’Assemblée nationale peut censurer le gouvernement au moyen
d’une motion de censure. Celle-ci doit être déposée par au moins un dixième des membres composant l’Assemblée. Elle donne lieu à un débat, puis à un vote par scrutin public à la tribune. Ce vote ne peut avoir lieu que 48 heures au moins après le dépôt de la motion. Seuls les votes favorables à la motion (et donc contre le gouvernement) sont pris en compte. Pour être adoptée et entraîner la démission du gouvernement, la motion doit réunir les voix de la majorité du nombre des députés. Si la motion est adoptée, le Premier ministre doit présenter la démission de son gouvernement au Président de la République.
Le statut
Le Premier ministre, les ministres et les secrétaires d’État forment ce que l’on appelle le gouvernement, qui est donc un organe collégial. Le titre de ministre d’Etat ne correspond plus qu’à une prééminence protocolaire. Ce titre est généralement donné à une personnalité en considération de son autorité dans un des partis ou une des tendances de la majorité, ou pour tenir compte de son rayonnement particulier à la tête d’un département ministériel important. Les ministres délégués auprès du premier ministre ont pour rôle de le décharger d’une partie de ses responsabilités. Les ministres à portefeuille forment ce qu’on pourrait appeler la catégorie normale. Le gouvernement peut être aussi composé de ministres délégués auprès des ministres, de ministres délégués non rattachés à un ministre, de secrétaire d’Etat. En général, les secrétaires d’Etat ne participent pas au conseil des ministres ; ils sont seulement invités à y siéger si une question relevant de leurs attributions est inscrite à l’ordre du jour.
L’article 23 de la Constitution interdit le cumul de la fonction ministérielle avec toute autre activité publique ou privée : Un ministre ne peut exercer une activité privée. Il peut toutefois reprendre l’exercice de ses activités privées antérieures lorsqu’il n’est plus ministre. Un ministre peut détenir un mandat local (maire, conseiller général) mais ne peut exercer un mandat national (député ou sénateur). Si la responsabilité civile (conflits
entre personnes) des ministres obéit aux règles de droit commun, le régime de la responsabilité pénale (concerne des fautes commises à l’encontre de la société) repose sur la distinction des actes extérieurs à la fonction de ceux commis dans l’exercice de la fonction. En ce qui concerne les premiers, ils relèvent des tribunaux ordinaires. Pour les seconds, ils sont justiciables devant la Cour de justice de la République.
Les pouvoirs
Le premier ministre possède deux prérogatives propres : le pouvoir réglementaire, et le droit de saisine du conseil constitutionnel, prévu par les articles 54 et 61, sur lequel on reviendra plus loin. Selon l’article 21 alinéa 1 de la constitution, « le premier ministre dirige l’action du gouvernement. Il est responsable de la défense nationale. Il assure l’exécution des lois. Sous réserve des dispositions de l’article 13, il exerce le pouvoir
réglementaire et nomme aux emplois civils et militaires. Il peut déléguer certains de ses pouvoirs aux ministres ». A ce titre, il adresse des instructions aux autres ministres, coordonne leurs travaux, et assure un arbitrage en cas de conflit. En outre, depuis 1959, il est d’usage de faire signer par le chef de l’Etat un certain nombre de décrets non délibérés en conseil des ministres en particulier lorsqu’ils portent sur des matières intéressant les fonctions du président. Cependant, ces décrets sont considérés par le juge administratif comme des décrets du premier ministre.
A coté des pouvoirs confiés au premier ministre, il en est d’autres qui appartiennent au gouvernement collectivement. Il faut revenir à l’article 20 de la constitution : « le gouvernement détermine et conduit la politique de la nation ». La définition et la mise en œuvre de la politique de la nation passent par certaines procédures et s’appuient sur des moyens d’action. La constitution prévoit qu’une série de décisions doivent faire l’objet d’une discussion collégiale au sein du conseil des ministres. Les projets de lois doivent être adoptés en conseil des ministres avant d’être déposés devant une chambre. La décision d’autoriser le premier ministre à engager la responsabili té du gouvernement devant l’assemblée nationale est adoptée par le conseil des ministres. Beaucoup de décrets doivent être pris en conseil des ministres. La décision de proposer un référendum au président relève, elle aussi, du conseil. La collégialité apparaît ainsi comme la règle pour les plus importantes des décisions gouvernementales. Le gouvernement « dispose de l’administration et de la force armée ». La signification de cette formule de l’article 20 est double : l’administration et la force armée sont soumises au gouvernement, la force armée et l’administration sont des instruments au service du gouvernement.
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