2)L’Empire romain, modèle d’Etat administratif

A l’époque républicaine, il n’existait pas, sauf pour quelques services techniques, d’administration régulière au service de l’Etat. Les fonctions essentielles, à Rome comme dans les provinces conquises, étaient exercées par des hommes politiques : la ville de Rome étaient administrée par ses magistrats élus, les provinces par des promagistrats (proconsuls, propréteurs) désignés parmi les anciens magistrats sortis de charge et bénéficiant d’une prorogation de leur imperium par le Sénat. A l’opposé, l’Empire a mis en place une administration nouvelle qui préfigure à deux points de vue les systèmes administratifs modernes : par sa professionnalisation et par son caractère centralisé et hiérarchisé.

      a)Professionnalisation de l’administration impériale

La professionnalisation de l’administration impériale a été la conséquence du déclin progressif des magistratures républicaines et de la concentration des pouvoirs en la personne de l’empereur. Celui-ci dut s’entourer de collaborateurs choisis tantôt dans sa propre domesticité, tantôt dans l’aristocratie romaine et provinciale.

Du fait de sa qualité de privatus, l’empereur a confié des fonctions administratives à ses esclaves ou à ses affranchis, comme l’aurait fait n’importe quel particulier. Il les a chargés de tâches techniques ou subalternes, mais parfois aussi de fonctions plus relevées impliquant l’exercice de droits de puissance publique, et certains d’entre eux ont exercé une forte influence politique. Progressivement, ces domestiques impériaux sont passés au service de l’Etat, ont fourni une grande partie du personnel des bureaux, secrétaires chargés de la rédaction des actes, comptables, gestionnaires des finances… Spécialisés dans des fonctions qu’ils exerçaient toute leur vie et dans lesquelles ils faisaient carrière, ils apparaissent de ce point de vue comme les lointains ancêtres des fonctionnaires modernes. 

Pour exercer des fonctions plus élevées, les empereurs ont recruté au sein de l’aristocratie romaine, reconstituée par Auguste et organisée en ordres (ordre sénatorial, ordre équestre) dotés d’un statut juridique. Dans ces ordres, véritables pépinières de fonctionnaires, et spécialement chez les chevaliers, étaient choisis les procurateurs, bénéficiaires des délégations des droits de puissance publique consenties par l’empereur, les gouverneurs des provinces et les préfets, magistrats institués par Auguste pour diriger les grands services publics (préfet du prétoire, qui commandait la garde personnelle de l’empereur, les cohortes prétoriennes, mais exerçait aussi des tâches administratives et judiciaires ; préfet de la ville, chargé d’administrer Rome en l’absence de l’empereur ; préfet du trésor ; préfet de l’annone ; préfet des vigiles). A l’opposé des magistratures républicaines, la haute administration était ainsi formée de professionnels, qui se consacraient durant toute leur carrière au service de l’Etat.