La rationalisation du pouvoir législatif
 
L’organisation du parlement  
 
Le parlement est bicaméral, il est composé d’une assemblée nationale et d’un sénat. Mais ce bicaméralisme est inégalitaire, l’assemblée dispose de prérogatives qui sont refusées au sénat. Le statut du parlementaire est réglé par la constitution, dont l’article 24 prévoit que les 577 députés sont élus au suffrage direct, et que les sénateurs, dont le nombre ne peut dépasser 348, le sont au suffrage indirect. Mais il l’est aussi par la loi organique à laquelle renvoie l’article 25 al 1 qui la charge de fixer « la durée des pouvoirs de chaque assemblée, le nombre de ses membres, leurs indemnités, les conditions d’éligibilités et des incompatibilités ». Ainsi, c’est la loi organique qui dispose que « tout citoyen qui a vingt trois ans révolus et la qualité d’électeurs peut être élu à l’assemblée nationale » (art LO 127 du code électoral), mais que « nul ne peut être élu au sénat s’il n’est âgé de trente ans révolus (art LO 296 du code électoral). A ce propos, on distingue l’inéligibilité, qui, dans certaines conditions, interdit d’être candidat, de l’incompatibilité, qui elle, oblige simplement l’élu à choisir, après son élection, entre le mandat qu’il vient d’obtenir et un mandat et une fonction qu’il détenait déjà.  
 
Les incompatibilités visent à garantir l’indépendance de l’élu au cours de son mandat. Sur ce plan, le statut du parlementaire résulte de la combinaison de trois règles. La première pose le principe de l’incompatibilité entre le mandat parlementaire et les fonctions d’agent public (du fait de la subordination hiérarchique de ces agents au pouvoir exécutif), de membre du gouvernement, du conseil constitutionnel, du conseil supérieur de la magistrature, ou encore du conseil économique et social. Une seconde règle énonce, à l’inverse, la compatibilité de principe du mandat parlementaire avec les activités privées. La seule exception notable à cette compatibilité de principe concerne les activités dépendant financièrement de l’Etat, d’une collectivité publique ou encore d’un Etat étranger. Enfin, la troisième règle instaure une limite au cumul des mandats. L’article LO 141 du code électoral dispose que « le mandat de député est incompatible avec l’exercice de plus d’un des mandats énumérés ci-après : conseiller régional, conseiller de l’assemblée de Corse, conseiller général, conseiller de Paris, conseiller municipal d’une commune d’au moins 3500 habitants ».  
 
Lorsqu’un parlementaire se trouve en situation d’incompatibilité, il devra donc, dans les trente jours qui suivent l’élection, démissionner du mandat de son choix. S’il ne le fait pas dans les délais, il sera déclaré démissionnaire d’office par le conseil constitutionnel. C’est afin de garantir l’indépendance de l’élu que sont énoncées les incompatibilités visées par l’article 25, et c’est pour la même raison que le parlementaire voit son statut protégé par les immunités établies dans l’article 26. Le parlementaire bénéficie, en premier lieu, de l’irresponsabilité : « aucun membre du parlement ne peut être poursuivi, recherché, arrêté, détenu ou jugé à l’occasion des opinions ou votes émis par lui dans l’exercice de ses fonctions ». En second lieu, le parlementaire bénéficie de l’inviolabilité : il ne peut être arrêté ou détenu, en matière criminelle ou correctionnelle, qu’avec l’autorisation du bureau de l’assemblée à laquelle il appartient, sauf en cas de flagrant délit ou de condamnation définitive. L’inviolabilité se distingue de l’irresponsabilité, puisqu’elle ne constitue qu’une immunité temporaire.
 
Le travail parlementaire    
 
Le régime et la durée des sessions ont été établis par les articles 28, 29 et 30 de la constitution avec un luxe de détails révélateur de l’importance que leur prêtaient les constituants. La révision du 4 août 1995 a institué une session ordinaire unique qui commence le premier jour ouvrable d’octobre pour se clore le dernier jour ouvrable de juin (article 28 al 1). Cette session ordinaire unique se réunit de plein droit, de façon automatique, au jour prévu par la constitution. Ce n’est pas le cas en revanche des sessions extraordinaires, réunies à la demande du premier ministre ou de la majorité des membres composant l’assemblée nationale, et dont l’article 30 précise qu’elles sont ouvertes et closes par décret du président de la république. Ces sessions sont entourées de précautions considérables, qu’explique la crainte de voir le parlement parvenir, grâce à cet artifice, à siéger en permanence, et ainsi, à paralyser l’action du gouvernement. En conséquence, elles ne peuvent se réunir que sur un ordre du jour déterminé, le décret de clôture intervenant dès que le parlement a épuisé l’ordre du jour pour lequel il a été convoqué, et au plus tard douze jours à compter de sa réunion. Il n’en ira autrement que s’il a été réuni à la demande du premier ministre. Enfin, et pour la même raison, seul le premier ministre pourra demander la réunion d’une nouvelle session extraordinaire dans le mois qui suit la clôture de la session précédente.
 
Fixé par la conférence des présidents, l’ordre du jour énumère les questions qui seront traitées en séance par l’assemblée. Composées du président de chaque assemblée, des vices présidents, des présidents des groupes politiques, des présidents de commissions permanentes, du rapporteur de la commission des finances et du président de la délégation pour l’Union Européenne, ces conférences sont convoquées chaque semaine
par le président de l’assemblée intéressée. L’article 48 alinéa 1 dispose que « l’ordre du jour est fixé par chaque assemblée. Le 2e alinéa précise que « deux semaines de séance sur quatre sont réservées par priorité, et dans l’ordre que le gouvernement a fixé, à l’examen des textes et aux débats dont il demande l’inscription à l’ordre du jour ». Ce qui signifie qu’en réalité, le gouvernement continue de maîtriser l’ordre du jour sur la moitié du temps de séance. En outre, selon l’alinéa 3, il peut intervenir sur le temps restant en faisant inscrire par priorité des textes essentiels à la vie de l’Etat et de la nation ainsi que des textes en attente, transmis depuis au moins six semaines par l’autre assemblée. Pour le reste, en revanche, chaque assemblée se trouve désormais maîtresse de son ordre du jour, sous réserve des dispositions figurant dans les trois derniers alinéas de l’article 48.  
 
Les organes du travail parlementaire sont, pour la plupart, évoqués dans la constitution elle-même, mais ce sont en général les règlements des assemblées qui en déterminent la composition et en précisent les pouvoirs. Paradoxalement, le rôle et le prestige des présidents des assemblées n’ont pas été atteint, après 1958, par la remise en cause de la souveraineté du parlement, bien au contraire. Le président de l’assemblée nationale est élu pour toute la législature, c’est-à-dire, en principe, pour cinq ans, et l’élection du président du sénat a lieu après chaque renouvellement partiel, tous les trois ans. La constitution confère aux présidents des attributions étendues, auxquelles s’ajoutent les prérogatives que leur accordent les règlements de leurs assemblées respectives, dont-ils sont chargés d’assurer le bon fonctionnement. Le président assure en outre la présidence du bureau, organe collectif élu par les parlementaires, renouvelé chaque année, et qui doit s’efforcer de reproduire la configuration politique de l’assemblée. Le dernier organe notable est la conférence des présidents. Les règlements des assemblées attribuent traditionnellement à ces conférences certains pouvoirs pour préparer l’organisation du travail en séance publique.
 
Même si, en droit, il n’en ont pas l’obligation, les parlementaire « peuvent se grouper par affinités politiques » (RAN, art 19), et ils le font le plus souvent. Les groupes politiques, qui bénéficient d’avantages considérables mais aussi de pouvoirs propres, doivent, pour se former, compter au moins vingt membres à l’assemblée nationale, et quinze au sénat. Depuis la révision de juillet 2008, la constitution distingue d’ailleurs, parmi eux, les « groupes d’opposition » et les « groupes minoritaires » (article 48 alinéa 5), l’article  51-1 précisant que le règlement de chaque chambre « reconnaît des droits spécifiques aux groupes d’opposition de l’assemblée intéressée ainsi qu’aux groupes minoritaires ». Les projets et les propositions de loi sont trop complexes et portent sur des sujets trop variés pour pourvoir être examinés sans étude préalable en séance publique. Ce travail est réalisé dans chaque chambre au sein de l’une des huit commissions permanentes qui les composent. A l’inverse des commissions permanentes, les autres commissions ont une existence éphémère : les commissions spéciales sont constituées à la demande du gouvernement ou des parlementaires pour l’examen d’un texte de loi ; les commissions d’enquête et de contrôle sont constituées au sein de chaque chambre à la demande  de leurs membres.   
 
La compétence législative
 
Parallèlement à la fonction légiférante, au pouvoir de faire la loi au sens propre, la constitution de 1958 a confié à l’exécutif un pouvoir autonome, qui traduit sur le plan normatif le bouleversement que représente la fin de la souveraineté parlementaire. Cette innovation se manifeste en effet par une délimitation du domaine de la loi, qui n’est plus illimité comme naguère, et qui ne s’étend qu’aux matières énumérés par l’article 34. Réciproquement, si la loi n’a plus qu’une compétence d’attribution, c’est parce que la compétence de droit commun appartient au pouvoir réglementaire, dont relèvent désormais toutes « les matières autres que celles qui sont du domaine de la loi ». En 1958, la loi et le règlement autonome semblent ainsi pratiquement placés sur le même plan, sans que la première puisse encore être considérée comme supérieure. Pourtant , la jurisprudence viendra rapidement remettre en cause cette nouvelle architecture, en reconnaissant le caractère subordonné du règlement. Du reste, la pratique institutionnelle l’étroite collaboration d’un gouvernement et d’un parlement également dominés par le chef de l’Etat, vont enlever toute dimension de conflit à cette valorisation du règlement, la loi et le règlement n’apparaissant plus comme l’émanation de pouvoirs concurrents, mais comme deux expressions complémentaires du pouvoir d’Etat.
 
Cette cohabitation se manifeste également, sur un plan parallèle, avec la pratique des ordonnances. L’article 38 permet au gouvernement de demander au parlement, pour l’exécution de son programme, l’autorisation de prendre par ordonnances, pendant un délai limité, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi. Au point de départ, le gouvernement doit demander au parlement l’autorisation de prendre des ordonnances, en déposant un projet de loi qui détermine la finalité, et le domaine d’application de celles-ci. La loi d’habilitation, quant à elle, définira le délai durant lequel le gouvernement est habilité à prendre des ordonnances, et la date du dépôt du projet de loi de ratification. Une fois signée par le président de la république et publiée, l’ordonnance devra en effet faire l’objet d’un projet de loi de ratification, déposé devant le parlement. Tant que le  texte de la  ratification n’est pas adopté par le parlement, l’ordonnance est un acte administratif. Le juge administratif est donc compétent. Si l’ordonnance fait l’objet d’une loi de ratification, elle devient une véritable loi. Alors les ordonnances échappent au contrôle du juge administratif.       
 
Le vote de la loi se fait selon un mécanisme complexe. L’initiative de la loi appartient à la fois au gouvernement et aux parlementaires (députés et sénateurs). Le gouvernement prépare des projets de loi et les parlementaires des propositions de loi. Les projets et propositions de loi doivent être examinés par les deux chambres du parlement. Le dépôt d’un projet de loi peut s’effectuer indifféremment, sauf dans certains cas, au bureau de l’assemblée nationale ou du sénat. Par contre, une proposition de loi doit être déposée
obligatoirement sur le bureau de l’assemblée du parlementaire auteur de la proposition. Le texte est d’abord examiné par la commission parlementaire compétente pour le domaine concerné par la future loi. Elle désigne un rapporteur qui étudie le texte et qui rédige un rapport. Il peut, comme les autres membres de la commission, proposer des modifications au texte de la future loi. Ce sont des amendements. Le rapport est ensuite adopté par la commission. Le projet ou la proposition de loi, après inscription à l’ordre du jour, peut être examiné(e) par la 1ère assemblée où il a été déposé (assemblée nationale ou sénat). Une fois adopté, le texte est transmis à la seconde assemblée (sénat ou assemblée nationale).  
 
La seconde assemblée examine le texte selon les mêmes règles. Des amendements peuvent aussi être votés. Le texte doit alors repartir vers la première assemblée pour être à nouveau examiner. C’est la navette. Pendant cette phase, seuls les articles modifiés sont étudiés. Le projet, ou la proposition de loi, est adopté lorsqu’il est voté dans les mêmes termes par les deux assemblées. En cas de désaccord, le Gouvernement peut convoquer une commission mixte paritaire. Elle est composée de 7 députés et de 7 sénateurs qui doivent proposer un texte commun voté ensuite par chaque assemblée. En cas d’échec, une nouvelle lecture du texte a lieu dans les deux assemblées et le gouvernement peut donner le dernier mot à l’assemblée nationale. Le texte est ensuite promulgué par le président de la République dans les 15 jours. Pendant ce délai, le président peut demander un nouvel examen du texte et le Conseil constitutionnel peut être saisi pour vérifier qu’il n’est pas contraire à la Constitution. La loi promulguée entre en vigueur après sa publication au Journal Officiel et des décrets d’application permettent sa mise en oeuvre. La Constitution prévoit des solutions aux désaccords possibles entre les deux assemblées ou entre l’une d’entre elle et le gouvernement.  
 
En cas de conflit entre l’Assemblée et le Sénat,, la procédure de la commission mixte paritaire ou CMP, est utilisée. Après une lecture (procédure d’urgence) ou deux dans chaque assemblée, le Premier ministre peut demander la convocation de la CMP, composée de 7 députés et 7 sénateurs. La CMP essaie d’aboutir à un texte commun. Faute d’accord, une nouvelle lecture est organisée dans chaque assemblée, puis le
gouvernement peut donner le dernier mot à l’Assemblée. Si le texte requiert l’accord du Sénat, la CMP ne se réunit pas. La navette se poursuit jusqu’à accord ou s’arrête. En cas de désaccord entre l’Assemblée nationale et le gouvernement, ce dernier dispose de nombreux moyens pour imposer son point de vue. Il peut, par exemple, demander un vote unique et global, dit bloqué, sur tout ou partie du texte en ne retenant que les
amendements et articles qu’il accepte. L’alinéa 3 de l’article 49 de la Constitution lui permet d’engager sa responsabilité sur le vote d’un texte. Il est considéré adopté sans débat, sauf en cas d’adoption d’une motion de censure. C’est un outil très efficace : aucune motion de censure sur un texte n’a jamais été adoptée dans ce cas de figure. Instrument essentiel du parlementarisme rationalisé, l’usage du 49-3 est limité depuis la loi constitutionnelle de juillet 2008 à un texte par session (hors projet de loi de finances et de financement de la Sécurité sociale pour lesquels l’usage n’est pas limité).
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Le contrôle politique
 
Dans tout régime parlementaire, le pouvoir législatif dispose de moyens lui  permettant de  contrôler l’action du gouvernement. En droit constitutionnel français, la résolution se définit négativement comme le texte adopté par une des deux chambres du Parlement – Assemblée nationale ou Sénat – à l'initiative de l'un de ses membres, et qui n'est pas une loi. On peut distinguer les hypothèse suivantes : résolution de l’article 34-1 de la constitution : « les assemblées peuvent voter des résolutions dans les conditions fixées par la loi organique » ;  résolution de l'article 88-4 de la Constitution : sur les projets, propositions ou documents des Communautés européennes et de l'Union européenne, comportant ou non des dispositions de nature législative, soumis par le gouvernement au Parlement. L’article 49 de la Constitution de 1958 fait partie du Titre V : Des rapports entre le Parlement et le Gouvernement (articles 34 à 51). Il organise la responsabilité politique du Gouvernement devant le parlement. En cela, il donne à la constitution, dont la nature est discutée, un des traits principaux du régime parlementaire.  
 
L'article comprend 4 alinéas et constitue un des éléments forts pour permettre d'éviter les crises ministérielles, telles que la France les a connues sous la IVe République. Il organise : l'engagement de responsabilité sur un programme (dite aussi « question de confiance ») à l'initiative du gouvernement ; la motion de censure à l'initiative de l'Assemblée nationale ; l'engagement de responsabilité sur un texte, le point le plus original, qui permet au gouvernement de forcer l'adoption d'un texte, sauf si l'Assemblée est prête à le renverser ; la possibilité enfin pour le gouvernement de demander l'approbation de sa politique par le Sénat, cette dernière ou son refus éventuel étant dépourvue d'effets juridiques. La loi constitutionnelle adoptée le 21 juillet 2008 a modifié l'article 49 de la Constitution. La nouvelle rédaction est entrée en vigueur le 1er mars 2009. A partir de cette date, le Premier ministre ne pourra utiliser la procédure de l'alinéa 3 (engagement de responsabilité sur le vote d'un texte) que sur : les projets de lois de finances ; les projets de loi de financement de la sécurité sociale ; un autre projet ou proposition de loi par session.
 
L'alinéa premier permet au Premier ministre d'engager la responsabilité de son gouvernement devant l'Assemblée nationale (on dit aussi poser la question de confiance). Comme en dispose l'article 50, un vote négatif (à la majorité simple, contrairement aux deux alinéas suivants, plus protecteurs de l'exécutif) entraîne la démission du gouvernement. Son sens est parfois imprécis, et donc son interprétation discutée, particulièrement sur le caractère obligatoire ou facultatif de cet engagement. La pratique, qui le tient pour facultatif, consacre une nette prééminence présidentielle, et fait de la  question de confiance une arme à la disposition du seul gouvernement. Le bénéfice politique qu'il peut en retirer reste limité, même si la question de confiance reste une tradition parlementaire importante, qui peut lui apporter parfois quelques avantages dans sa relation avec le parlement comme avec l'opinion publique ; un gouvernement non assuré de sa majorité peut sans grand inconvénient y renoncer.  
 
La motion de censure est un moyen pour l'Assemblée nationale, à sa seule initiative, de forcer le gouvernement à la démission. C'est la mise en œuvre de la responsabilité politique du gouvernement devant le parlement, un élément caractéristique du régime parlementaire. Elle est d'ailleurs promise par de Gaulle quand, investi comme dernier Premier ministre de la Ive République, il annonce son intention de réformer les institutions et elle est imposée par la loi constitutionnelle du 3 juin 1958 par laquelle son gouvernement y est autorisé. Dans la constitution, la mise en jeu de la responsabilité gouvernementale est encadrée par les techniques du parlementarisme rationalisé pour favoriser la stabilité du gouvernement. Il est difficile cependant d'attribuer le succès à ces quelques mesures techniques. La force des gouvernements face à l'Assemblée peut davantage être attribuée à deux éléments, l'un institutionnel, l'autre politique : d'une part, face au gouvernement nommé par le président, la censure de l'Assemblée entraîne un conflit de légitimité, une crise sérieuse et la dissolution de l'Assemblée qui en est l'issue probable est fortement dissuasive ; d'autre part, la Ve République a vu une rationalisation politique, c’est-à-dire l'apparition du fait majoritaire avec des partis ou des coalitions électorales stables et capables de soutenir efficacement le gouvernement. Tous ces éléments font du dépôt d'une motion de censure, le plus souvent, un rituel parlementaire symétrique de l'engagement de responsabilité de l'alinéa 1. A ce jour, la censure a été votée une seule fois.
 
L'alinéa 3 permet au gouvernement d'imposer l'adoption d'un texte par l'Assemblée, immédiatement et sans vote, ce à quoi l'Assemblée ne peut s'opposer qu'en renversant le gouvernement par une motion de censure de l'alinéa 2. L'article a été modifié par la réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008 ainsi : « Le Premier ministre peut, après délibération du conseil des ministres, engager la responsabilité du Gouvernement devant
l'Assemblée nationale sur le vote d'un projet de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale. Dans ce cas, ce projet est considéré comme adopté, sauf si une motion de censure, déposée dans les vingt-quatre heures qui suivent, est votée dans les conditions prévues à l'alinéa précédent. Le Premier ministre peut, en outre, recourir à cette procédure pour un autre projet ou une proposition de loi par session ». La mise en
œuvre de l'article se fait en trois temps. D'abord, la délibération du Conseil des ministres, dans les mêmes conditions que pour l'alinéa premier. Ensuite l'engagement de responsabilité proprement dit, par le Premier ministre, en séance à l'Assemblée nationale. Éventuellement, le dépôt d'une motion de censure, à peine facilité par rapport à l'alinéa deux et son vote. Faute du dépôt de cette motion, ou si elle n'est pas adoptée, le texte est réputé adopté par l'Assemblée.