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Les institutions de décision
Les institutions suprêmes
Les attributions administratives
Le Président de la République dispose dimportants pouvoirs en matière administrative quil exerce au moyen de décrets et dordonnances (art. 13-1 de la Constitution) : en vertu de larticle 13-2 de la Constitution, « le Président de la République nomme aux emplois civils et militaires » (conseillers dÉtat, ambassadeurs, préfets, officiers généraux, directeurs dadministration centrale). À ces nominations par décret en conseil des ministres, il faut ajouter toutes celles que le Président de la République prononce par décret simple dans le cadre des règles statutaires applicables aux différents corps concernés (les magistrats, les professeurs de lenseignement supérieur et, de façon générale, tous les fonctionnaires de lÉtat appartenant aux corps dont le recrutement est normalement assuré par lENA). Au total, quelque 70 000 emplois sont ainsi pourvus sur sa décision ; il nomme le Premier ministre et, sur proposition de celui -ci, les autres membres du gouvernement ; en application de larticle 16 de la Constitution, il peut, en cas de circonstances exceptionnelles, concentrer sur sa personne la quasi -totalité des pouvoirs constitutionnels. Il devient ainsi lautorité administrative suprême, le
gouvernement ne disposant que des compétences que le président veut bien lui laisser.
Les attributions administratives du Premier ministre peuvent être scindées en deux catégories. Larticle 21 de la Constitution indique que le Premier ministre « assure lexécution des lois » et qu« il exerce le pouvoir réglementaire ». Le chef du gouvernement est ainsi désigné comme la principale autorité réglementaire de lÉtat. Alors que le Parlement vote environ 70 lois par an, le Premier ministre dans le même temps signe quelque 1 500 décrets et 7 à 8 000 arrêtés interministériels. Le Premier
ministre détient également la compétence administrative de droit commun en matière de nomination aux emplois civils et militaires, sous réserve des pouvoirs attribués au Président de la République en ce qui concerne les emplois supérieurs de lÉtat. Le contreseing ne fait pas du Premier ministre le coauteur des actes signés par le Président de la République. Il constitue une règle de forme dont le seul objet est de
transférer la responsabilité politique des actes du Président de la République sur le Premier ministre et, a fortiori, sur le gouvernement.
Les services administratives
Le président de la république est assisté de différents services. Le cabinet est formé par un directeur, un directeur adjoint, un chef de cabinet et dun secrétariat particulier. Son rôle consiste principalement dans lorganisation matérielle et financière de la présidence. Le secrétariat général permet au président de suivre les affaires courantes et de préparer ses interventions et ses décisions. LEtat major est une structure militaire. L'état-major est l'organe de commandement d'unités terrestres (régiments, brigades,
divisions, corps d'armée, armées et groupe d'armées), maritimes et aériennes. Un état-major est composé d'officiers brevetés d'état-major, de soldats et de sous-officiers, voire de civils.
À linstar des autres ministres, le premier dentre eux dispose dun cabinet qui a pour mission de lassister dans la préparation et lexécution de la politique gouvernementale. Le cabinet du Premier ministre se compose normalement de quatre éléments : un cabinet civil, un cabinet militaire, un secrétariat et des collaborateurs directs choisis en fonction de leurs compétences. Le secrétariat général du gouvernement (SGG) , qui échappe à linstabilité gouvernementale, a pour mission de préparer les réunions interministérielles et notamment le conseil des ministres, dassurer la tenue des procès-verbaux et des relevés des décisions, de veiller à la régularité de lélaboration des textes, depuis leur préparation jusquà leur publication au Journal officiel .
Coiffés par une direction des services administratifs et financiers, Les services rattachés au Premier ministre sont aussi nombreux que divers. On peut ainsi citer : dans le secteur de linformation, la direction des Journaux officiels et la direction de la Documentation française ; dans le secteur de la politique extérieure, le secrétariat général de la défense nationale (SGDN) et le comité interministériel pour les questions de coopération économique européenne (SGCI) ; dans le secteur de la formation, la direction générale de ladministration et de la fonction publique qui exerce sa tutelle sur lécole nationale
d'administration (ENA) et les instituts régional dadministration (IRA).
Les institutions classiques
Les ministres
Le terme de « ministère » désigne l'ensemble des services de l'État placés sous la responsabilité d'un ministre et s'occupant d'un même domaine. Chaque ministère est dirigé par un ministre. Celui-ci dispose d'un pouvoir hiérarchique à l'égard de ses services et leur indique ses instructions par des notes, directives ou circulaires. Le nombre de ministères n'est pas déterminé par la Constitution ni la loi. Il résulte du décret présidentiel nommant les membres du gouvernement. Chef dune administration,
le ministre est également chargé de faire exécuter la politique du gouvernement dans son domaine de compétence. Sa nature est donc double : à la fois homme politique et placé à la tête dune administration, il assure la liaison entre les domaines politique et administratif. Pour jouer ce rôle, le ministre : dispose du contreseing ministériel. Le ministre nintervient dans ce cas que si lacte pris par le chef de lÉtat concerne son domaine dattribution ; il gère les services de son ministère.
À cet égard, il prend toutes les mesures propres à assurer la bonne marche des services placés sous sa responsabilité. Il a ainsi la qualité dordonnateur principal du budget de lÉtat qui lui accorde le droit de décider une dépense ou de prendre les moyens les moyens nécessaires pour recouvrer une recette votée par le Parlement. En matière de personnel, il dispose dun droit de recrutement (dans les limites fixées par le Parlement) et du pouvoir disciplinaire ; assure la réglementation interne de son ministère. Il peut prendre les mesures qui lui paraissent nécessaires pour réformer son ministère. Rendu par la haute juridiction administrative, larrêt Jamart de 1936 reconnaît au profit des ministres un pouvoir réglementaire en tant quils agissent comme des chefs de services. En dehors de cet objectif, le ministre ne dispose pas du pouvoir réglementaire qui appartient par principe au Premier ministre, et par attribution au Président de la République. Toutefois, le Premier ministre « peut déléguer certains de ses pouvoirs aux ministres » (art. 21 de la Constitution), ce quil fait systématiquement dans la pratique.
Il existe plusieurs catégories de ministres. Les ministres dEtat sous la Ve république sont chargés dun département ministériel et se différencient seulement des autres ministres par le titre plus prestigieux et le protocole. Ils viennent en tête des ministres. Les ministres sont chargés dun département ministériel cest-à-dire de la gestion des services de lEtat correspondant à un domaine daction. Les ministres délégués sont des ministres ayant reçu délégation du premier ministre ou dun ministre pour gérer sous
son autorité, mais avec lensemble des pouvoirs reconnus à un ministre, un domaine déterminé de sa compétence. Les secrétaires dEtat sont des membres du gouvernement venant après les ministres dans la hiérarchie ministérielle. Un secrétaire dEtat assiste un ministre auquel il est rattaché ou assurer la gestion autonome de certains services. Ils ne siègent au Conseil des ministres que lorsqu'un point de l'ordre du jour ressort de leurs attributions.
Le gouvernement est constitué de ministres et de secrétaires d'État qui sont placés à la tête des principales administrations (économie-finances, défense, relations extérieures, justice, éducation nationale, santé, etc.), mais qui participent tous à l'élaboration de la politique générale. Le cabinet ministériel est lensemble des collaborateurs directs dun ministre, nommés et révoqués librement par lui (en principe directeur de cabinet, chef de cabinet, chargés de mission, conseillers techniques). Traditionnellement important en France et politisé, le cabinet assure la liaison avec les services administratifs du ministère et les relations du ministre avec lextérieur. A la différence de l'administration
centrale, le cabinet n'est donc pas un organisme permanent. Son existence prend fin avec les fonctions du ministre. Au fil du temps, le cabinet a pris une importance grandissante dans le fonctionnement politique et administratif du gouvernement.
Lorganisation des ministères
À la disposition du gouvernement pour la mise en uvre des politiques publiques, les administrations centrales sont organisées à linitiative du pouvoir réglementaire. Aux termes du décret n° 87-389 du 15 juin 1987 relatif à lorganisation des services dadministration centrale, lorganisation des services centraux de chaque ministère en directions générales, directions et services est fixée par décret en Conseil dÉtat. Cela signifie que la structuration dun département ministériel ne relève pas de la seule
compétence du ministre qui en est le titulaire, mais que ce pouvoir dorganisation appartient au Premier ministre après consultation du Conseil dÉtat. Il savère que le pouvoir dorganisation des services centraux relève dabord du chef du gouvernement dont chacun des membres ne dispose pas de prérogatives propres dorganisation.
Il est en effet possible didentifier une structure type dorganisation des administrations centrales qui se décline en directions, sous-directions et bureaux. Les directions simples ou générales correspondent à la définition fonctionnelle de ladministration centrale elle-même et constituent lélément structurant de leur organisation. Les sous-directions dans lorganigramme des administrations centrales, constituent les subdivisions des directions. Il peut arriver que les directions les plus importantes, les sous-directions
soient elles-mêmes regroupées en service. Quoi quil en soit, la sous-direction correspond à un échelon de synthèse au niveau duquel sont réunis et mis en forme les éléments qui permettront de préparer une décision. Enfin, les bureaux forment lunité de base des services centraux et sont regroupés par sous-directions en fonction de la nature de leurs attributions. Leur taille est très variable dans ladministration centrale.
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Historique et principes
Historique
À la veille de la Révolution, l'État est fortement centralisé mais largement déconcentré au profit des intendants du roi, qui interviennent dans toutes les affaires régionales et municipales. Les constituants de 1789 ont à cur de desserrer l'étau gouvernemental en restaurant les libertés locales. Soucieux tout à la fois d'unifier l'administration du royaume, en supprimant les anciennes circonscriptions, et de décentraliser le pouvoir en le transférant à des autorités locales élues, ils adoptent une série de décrets instituant la commune qui remplace l'ancienne paroisse et le département. Conçues sur un
modèle identique, ces deux entités ont une double nature: à la fois organe de l'État chargé de transmettre les directives du pouvoir central et collectivité locale administrée par des élus. À la fin de la Révolution, on compte 83 départements divisés en districts (les futurs arrondissements), eux-mêmes divisés en cantons, subdivisés encore en un nombre souvent important de communes. Dans chacune de ces divisions, les organes délibérants et les organes exécutifs sont élus et contrôlés par des administrateurs, eux-mêmes élus.
Puis Napoléon Bonaparte rétablit, avec le régime de l'an III, un système rigoureux de centralisation. L'élection des autorités locales est supprimée et des commissaires du gouvernement sont nommés à la tête des départements pour les administrer selon les instructions du pouvoir central. La Constitution de l'an VIII et, à sa suite, la loi du 28 pluviôse ne font que confirmer ce retour en arrière. L'organisation gouvernementale est modifiée, les départements sont divisés en arrondissements communaux, et Napoléon place à la tête de chaque département un préfet, nommé et révocable. Le préfet est
assisté d'un conseil général, chargé essentiellement de répartir l'impôt, et d'une assemblée consultative: le conseil de préfecture. Les membres de ces deux conseils sont désignés par le gouvernement et révocables à tout moment. Les communes n'échappent pas à la réorganisation: elles sont administrées par un conseil municipal, composé de membres nommés, à la tête duquel se trouve le maire, autorité également nommée. Ces deux organes jouent un rôle très effacé, leurs décisions devant être approuvées par le préfet avant d'être exécutées.
La centralisation de l'an VIII se prolonge jusqu'à la monarchie de Juillet, puis s'amorce un mouvement décentralisateur. Le principe d'éligibilité des autorités locales est restauré le 21 mars 1833 pour les conseillers municipaux, et le 22 juin 1833 pour les conseillers généraux. Ces deux lois sont complétées, en 1837 pour le département et en 1838 pour les communes, par deux textes élargissant les attributions de ces deux collectivités, qui restent cependant sous la tutelle du pouvoir central. Enfin, la IIIe République se montre très décentralisatrice: le 10 août 1871, elle adopte une loi qui, sans modifier fondamentalement la structure administrative du département, accroît l'autonomie des conseils généraux et institue à leurs côtés des commissions départementales chargées de les suppléer et de contrôler le préfet, qui reste le détenteur de l'exécutif. Cette loi, considérée comme la grande charte du département, est suivie le 5 avril 1884 par un texte applicable aux communes: les domaines d'intervention des organes communaux sont élargis et une relative liberté de décision leur est conférée.
Le système français d'administration territoriale se caractérise par une imbrication entre les pouvoirs locaux et les pouvoirs de l'État. Chaque collectivité locale est à la fois une personne morale qui s'administre librement et une circonscription administrative dans laquelle s'organisent les services déconcentrés de l'État. Entre déconcentration et décentralisation, l'équilibre est précaire et dépend des orientations politiques du moment. Ainsi, depuis la loi du 2 mars 1982, la France est un peu plus décentralisée; son organisation territoriale repose sur trois niveaux de collectivités locales: les
communes, les départements et les Régions. Chaque niveau est autonome par rapport à l'autre et il ne peut pas y avoir de tutelle de l'un sur l'autre. Parfois, cette autonomie est source d'incohérences pour les actions entreprises par les différentes collectivités, dans les domaines où elles détiennent des compétences conjointes qu'elles exercent de façon autonome, comme l'aménagement du territoire.
Principes
La centralisation est un système dadministration reposant sur lattribution des pouvoirs de décision à des autorités soumises, médiatement ou immédiatement, au pouvoir hiérarchique du gouvernement. La centralisation peut, du point de vue de la technique dorganisation, revêtir deux formes : la concentration (système irréalisable pratiquement au siège du gouvernement les autorités administratives), la déconcentration (système consistant à confier les pouvoirs de décision à celles de ces autorités qui sont en fonction dans les différentes circonscriptions administratives). La décentralisation est un système dadministration consistant à permettre à une collectivité humaine ou à un service de sadministrer eux-mêmes sous le contrôle de lEtat, en les dotant de la personnalité juridique, dautorités propres et de ressources.
La centralisation n'exclut pas une articulation qui lui paraît pourtant opposée: la décentralisation; celle-ci permet de reporter la responsabilité de la gestion sur des autorités autonomes chargées soit de l'administration d'une portion du territoire national, soit de la gestion d'un service public spécialisé. Il peut arriver, c'est le cas des maires en France, que les responsables de cette administration décentralisée soient à la fois des agents du pouvoir central et des exécutants du pouvoir autonome dont ils sont issus. Cette autonomie a comme contrepartie l'obligation de se conformer à l'intérêt
général et le pouvoir central y veille en exerçant sa tutelle plus ou moins étroite, selon l'importance des problèmes. Entre ces deux principes, le déconcentration consiste à créer des services autonomes, mais dont la direction est confiée à des représentants de l'autorité centrale. Ainsi les préfets désignés par le gouvernement représentent aussi les intérêts du département et des communes.
Ces distinctions entre centralisation, décentralisation et déconcentration deviennent de plus en plus théoriques et de moins en moins précises. L'intervention de l'État dans nombre de domaines conduit à confier la gestion des affaires à de grands services publics spécialisés qui disposent de moyens incomparablement plus importants que ceux des organismes locaux: ces organismes sont de plus en plus amenés à avoir recours aux subventions de l'État, ce qui se traduit par un renforcement du pouvoir central. À l'inverse de cette évolution centralisatrice, les problèmes économiques et sociaux
tendent à faire éclater les limites traditionnelles de la décentralisation ou de la déconcentration pour se situer à un niveau plus large qui est celui de la province ou de la région. Ainsi, l'organisation de l'administration est en pleine évolution.
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