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Les agents
Les ordonnateurs
Lordonnateur est un décideur au sens où il est lautorité administrative qui prend la décision de la dépense et ordonne au comptable de payer. Il faut distinguer deux catégories dordonnateurs: les ordonnateurs principaux et secondaires. Les ministres sont ordonnateurs principaux. Les préfets sont ordonnateurs secondaires pour les services déconcentrés des administrations civiles de lEtat.
Le décret de 1962 (article 9) prévoit que les ministres encourent à raison de lexercice de leurs attributions les responsabilités que prévoit la constitution. Les ordonnateurs secondaires encourent une responsabilité disciplinaire, pénale ou civile. En pratique, la responsabilité des ordonnateurs est très rarement engagée.
Les comptables publics
Le comptable public est un agent public assumant le paiement des dépenses publiques, le recouvrement des ordres de recette, la garde et la conservation des fonds et valeurs appartenant ou confiés à un organe public, la conservation des pièces justificatives des opérations de recettes et de dépenses et des documents de comptabilités.
Parmi les comptables publics, on distingue les comptables principaux qui rendent directement leurs comptes à la cour des comptes et les comptables secondaires dont les opérations sont centralisées par le comptable principal. Le comptable public est personnellement et pécuniairement responsable des opérations dont il est chargé.
Les phases
Les dépenses
Lordonnateur procède à lengagement, à la liquidation, à lordonnancement de la dépense. Le comptable procède aux vérifications (disponibilité des crédits, exacte imputation de la dépense ) et vise ensuite lordonnance en sassurant que le paiement a un caractère libératoire.
Lengagement des dépenses est lacte par lequel ladministration crée ou constate à son encontre une obligation doù résultera une charge. La liquidation a pour objet de vérifier la réalité de la dette et darrêter le montant de la dépense. Lordonnancement est lacte donnant lordre au comptable de payer la dépense.
Les recettes
Pour les impôts directs, Les phases de lexécution des recettes sont la constatation du fait générateur de la créance de lEtat, la liquidation de la recette, lémission dun titre de recette et lencaissement de la recette. Pour les impôts indirects, la séparation est pratiquement inexistante le comptable recouvrant directement les recettes.
La séparation des ordonnateurs et des comptables
Le principe
Lexécution du budget repose sur un partage des taches fondé sur le principe de la séparation des ordonnateurs et des comptables. Cette règle ne fait que traduire la répartition nécessaires tant à lexécution des dépenses quau recouvrement des recettes.
La fonction des ordonnateurs en matière de dépenses est lengagement de la dépense, la liquidation de la dépense et lordonnancement de la dépense. La fonction des comptables en matière de dépenses est le paiement de la dépense.
La fonction des ordonnateurs en matière de recettes est la constatation du fait générateur de la créance de lEtat, la liquidation de la recette et lémission dun titre de recette. La fonction des comptables en matière de recettes est lencaissement de la recette.
Les exceptions
Dans le cas des régies davances, ladministrateur exerce non seulement la fonction de lordonnateur mais aussi celle du comptable. A cette fin, il se voit remettre une avance de trésorerie par le comptable pour pouvoir payer au vu des pièces justificatives. Le régisseur est placé sous le contrôle fonctionnel et non hiérarchique du comptable.
Dans dautre cas, le comptable est aussi ordonnateur. En vertu de larticle 31 du décret du 29/12/1962, le ministre des finances dresse la liste des dépenses qui peuvent être payées sans ordonnancement. Il sagit des dépenses relatives à la dette publique, des pensions et de la rémunération des fonctionnaires.
La gestion de fait
La gestion de fait est lirrégularité qui consiste pour une personne physique ou morale à simmiscer dans le maniement des deniers publics sans avoir qualité pour le faire. Cette qualification est applicable aux agissements de toute personne morale, physique qui aurait manié des deniers publics sans avoir la qualité de comptable public.
La gestion de fait est soumise aux mêmes juridictions, entraîne les mêmes obligations et responsabilités que les gestions régulières. Autrement dit, les comptables de fait ont les mêmes obligations que les comptables régulièrement habilités à manier des deniers publics. Soumise au juge des comptes, la gestion de fait entraîne lobligation de reversement des sommes manquantes par le gestionnaire de fait qui est dans ce cas mis en débet.
Un débet est un terme de comptabilité publique désignant la dette née dune décision administrative ou juridictionnelle ayant constitué un comptable public ou un particulier, débiteur à légard dune personne publique. Si le comptable de fait est un fonctionnaire ou un agent public, les sanctions peuvent être complétées par des sanctions disciplinaires.
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La préparation du budget
Les auteurs du budget
La loi organique de 1959 (article 37) ou celle de 2001 (article 38) prévoit que sous lautorité du premier ministre le ministre des finances prépare les projets de lois de finances qui sont arrêtées en conseil des ministres. Le ministre des finances dispose dune administration spécialisée dont les directions sont mobilisées par lélaboration du budget.
Le premier ministre nintervient pas dans le processus technique et administratif de préparation du budget mais cest lui qui fixe la stratégie budgétaire à partir des grands choix qui lui sont proposés par le ministre des finances et qui rend les arbitrages sur les désaccords pouvant opposer le ministre des finances et les ministres dépensiers.
Les ministres dépensiers ne sont dailleurs pas des acteurs de premier plan mais ils participent néanmoins dune certaine façon à lélaboration des budgets ne serait ce quen qualité de demandeurs de crédits.
La préparation du budget
De février à juin, le gouvernement commence à mettre au point la stratégie budgétaire. La direction du budget auprès du ministre des finances prépare une esquisse du budget pour lannée suivante en tenant compte dun ensemble dhypothèses économiques. Chaque loi de finances comporte une série dhypothèses portant sur les principaux indicateurs économiques.
A partir de mars, lévolution des différentes charges du budget de lEtat est plus ou moins maîtrisable selon la nature des dépenses. Un travail conjoint des représentants de chaque ministre avec les fonctionnaires de la direction du budget se poursuit pour aboutir aux conférences budgétaires.
De juillet à septembre, la mise au point définitive du projet est effectuée. Le projet est ensuite présenté en conseil des ministres avant son dépôt le premier mardi doctobre sur le bureau de lassemblée nationale. Accompagné dun ensemble de documents budgétaires, le projet de loi est donc adressé au parlement.
Les documents budgétaires
Le projet de loi de finances est un acte juridique qui retrace les autorisations qui permettront à lexécutif de mener sa politique. Il est constitué de deux parties. La première partie débute par un article autorisant la perception des ressources de lEtat. Léquilibre financier est présenté dans un tableau regroupant le budget général, les budgets annexes et les comptes spéciaux du trésor. La seconde partie fixe le montant des autorisations dengagements et des crédits de paiement ainsi que par ministère et par budget annexe le plafond des autorisations demplois. De nombreux documents annexes accompagnent ce projet pour éclairer les choix du parlement.
Le vote de la loi de finances
Les délais de présentation
La loi organique de 1959 (article 38) précise que le projet de loi de finances y compris le rapport économique et financier et les annexes explicatives doit être déposé au plus tard le premier mardi doctobre sur le bureau de lassemblée nationale.
La constitution (article 47) et la loi organique de 1959 (article 44) prévoient que si la loi de finances na pas été déposée en temps utile pour être promulguée avant le début de lexercice le gouvernement peut demander à lassemblée nationale avant le 11 décembre démettre un vote sur la première partie de la loi de finances et ce projet de loi est ensuite soumis au sénat en urgence.
Si la solution précédente na été suivie ou na pas abouti, la loi organique de 1959 (article 44) prévoit que le gouvernement dépose, avant le 19 décembre, devant lassemblée nationale, un projet de loi spécial lautorisant à continuer de percevoir les impôts existants.
Non prévue par les textes, la troisième hypothèse a été mise en uvre en 1979 et validée par le conseil constitutionnel. Cest le dépôt dun projet de loi particulier autorisant le gouvernement à percevoir les impôts. Il convient de souligner quaucun des textes adoptés selon ces trois procédures durgence ne se substitue à la loi de finances.
Les délais dadoption
Le budget est voté chaque année au cours de lannée qui précède lexercice auquel il sapplique. Le parlement dispose dun délai total de 70 jours pour adopter le budget. Ce délai dinterprétation stricte se décompte à partir du simple dépôt du projet de loi le premier mardi du mois doctobre. Lassemblée nationale doit se prononcer en première lecture dans les 40 jours. Le sénat dispose quant à lui de 20 jours si lassemblée nationale a respecté le délai imparti et de 15 jours dans le cas contraire.
Après lexamen en première lecture par chaque chambre, le premier ministre utilise une procédure durgence et provoque la réunion dune commission mixte paritaire composée de 7 députés et de 7 sénateurs chargée de proposer un texte commun sur les dispositions qui sont en litige entre les 2 chambres. Si cette commission ne parvient pas à élaborer un texte de compromis ou si ce texte est repoussé par les chambres, après une nouvelle lecture par chaque chambre, lassemblée nationale statue définitivement.
Comme tous les projets de loi, le projet de loi de finances fait lobjet dun vote par article. La loi organique du 1/08/2001 prévoit que la seconde partie de la loi de finances ne peut être mise en discussion devant une assemblée avant le vote de la première partie. La constitution (article 40) et la loi organique du 1* août 2001 (article 47) prévoient lirrecevabilité des propositions et amendements parlementaires ayant pour conséquence soit une diminution des ressources soit la création ou laggravation dune charge publique.
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Au niveau des budgets locaux
Le principe d'unité suppose que toutes les recettes et les dépenses figurent dans un document budgétaire unique, le budget général de la collectivité. Toutefois, d'autres budgets, dits annexes, peuvent être ajoutés au budget général afin de retracer l'activité de certains services. Ex : le budget du Centre d'action sociale annexé au budget général de la commune.
Le principe d'universalité implique que toutes les opérations de dépenses et de recettes soient indiquées dans leur intégralité et sans modifications dans le budget, c'est la sincérité des documents budgétaires ; que les recettes financent indifféremment les dépenses, c'est l'universalité des recettes.
Le principe d'annualité exige que le budget soit défini pour une période de douze mois allant du 1er janvier au 31 décembre que chaque collectivité adopte son budget pour lannée suivante avant le 1er janvier, mais un délai leur est laissé par la loi jusquau 31 mars de lannée à laquelle le budget sapplique, ou jusquau 15 avril, les années de renouvellement des assemblées locales. La tenue d'un débat d'orientation budgétaire dans les deux mois précédant le vote du budget est obligatoire, sauf pour les communes de moins de 3 500 habitants.
L'unité budgétaire
Le principe
Le respect de ce principe impose la réunion de 2 éléments. L'ensemble des dépenses et des recettes doit figurer dans un document unique. Elles doivent être présentées de façon détaillée. Ce principe est réaffirmé par l'article 2 de l'ordonnance du 2 Janvier 1959. Il suppose que toutes les opérations de dépenses et de recettes soient retracées dans le budget de l'État.
Les exceptions
Les budgets autonomes sont ceux des organismes publics ou privés, dotés de la personnalité morale et assurant une mission de service public. Leur comptes ne sont pas intégrés dans la loi de finances car ils disposent de leurs budgets propres.
Les budgets annexes sont réglementés à l'article 20 de l'ordonnance du 2 Janvier 1959. Les budgets annexes sont constitués des recettes et des dépenses des services publics que la loi na pas doté de la personnalité morale et dont lactivité tend essentiellement à produire des biens ou à rendre des services donnant lieu à paiement. Il existe 6 budgets annexes: les monnaies et médailles, les journaux officiels, l'aviation civile, l'ordre de la libération, l'ordre de la légion d'honneur, les prestations sociales agricoles.
Les comptes spéciaux du trésor sont des comptes ouverts dans les écritures du Trésor pour retracer des opérations de recettes et des dépenses effectuées en dehors du budget général, par des services de l'État qui ne sont dotés ni de la personnalité juridique, ni de l'autonomie financière. L'ordonnance du 2 Janvier 1959 a essayé de les limiter en instaurant 6 catégories de comptes.
Luniversalité budgétaire
Le principe
La règle de la non compensation a été introduit sous la Restauration , il a été réaffirmé à l'article 18 de l'ordonnance du 2 Janvier 1959. Cette règle signifie que les dépenses et les recettes doivent figurer dans la loi de finance pour le produit brut. Il ne doit pas y avoir de compensation entre elles, au budget de l'état ne doit pas être affiché un chiffre net. La règle de la non compensation permet la sincérité de la gestion budgétaire.
La règle de la non affectation est elle aussi apparue sous la Restauration , elle est affirmée à l'article 18 de l'ordonnance du 2 Janvier 1959. Elle interdit l'utilisation d'une recette déterminée pour le financement d'une dépense déterminée. Toutes les dépenses d'un budget doivent être couvertes par la masse commune des budgets. Elle complète, en fait, la règle de la non compensation qui interdit de faire figurer au budget une somme nette résultant d'une compensation entre les recettes et les dépenses. C'est la règle de l'unité de caisse.
Les exceptions
La procédure des fonds de concours concerne les dons faits par une personne privée ou publique à certains services administratifs. Ces services ont la possibilité de recevoir ces subventions, dons ou legs, de les porter en recette au budget, puis d'ouvrir un crédit supplémentaire du même montant par arrêté du Ministre des Finances.
La procédure du rétablissement de crédits permet d'affecter le remboursement d'une dépense au budget et au chapitre qui l'ont initialement supportée. Ces rétablissements de crédits doivent être exercés au cours de l'exercice qui a supporté la dépense ou au cours de l'exercice suivant.
Les budgets annexes et les comptes spéciaux du Trésor peuvent déroger à la règle de la non affectation. Comme ce sont souvent des services à caractère industriel et commercial, il est normal qu'ils puissent bénéficier de leurs recettes (les budgets annexes). d'une manière générale, Les comptes spéciaux du Trésor dérogent à toutes les règles de la non affectation.
Lannualité budgétaire
Le principe
Le principe d'annualité budgétaire consiste à fixer pour une année la durée de l'exercice budgétaire. Cela signifie que l'autorisation budgétaire donnée par la loi de finance n'est valable que pour une année. Le budget de l'État doit être voté avant le début de chaque année budgétaire, au nom du principe de l'antériorité.
Également appelé comptabilité de gestion, le système de comptabilité de caisse est le système qui est appliqué en France actuellement et totalement depuis la loi organique relative aux lois de finances. Il consiste à rattacher toutes les opérations de dépenses et de recettes effectuées à l'année où elles ont été effectivement soldées, quelque soit leur année d'origine.
Le système de la comptabilité d'exercice était appliqué en France sous la Restauration, il est plus rigoureux que le précédent. Il consiste à rattacher à l'année budgétaire les dépenses et les recettes qui ont juridiquement pris naissance au cours de cette année, même si ces opérations sont soldées après l'expiration de l'année budgétaire.
Les aménagements
Il est parfois nécessaire, en raison de la difficulté des prévisions, de voter une loi de finances rectificative. Ces lois sont les seules à pouvoir modifier le budget de l'État en cours d'année aujourd'hui. Il existe 3 sortes de crédits budgétaires (crédits limitatifs, les crédits évaluatifs et les crédits provisionnels).
Pour concilier le cadre annuel du budget et le caractère pluriannuel de certaines dépenses, on a mis en place les autorisations et les lois de programme. L'autorisation détermine les crédits maximum qu'un ministre pourra engager dans une opération d'investissement pendant les années à venir. La loi regroupe les autorisations.
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